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我国农村改革的历程(二)
  【浏览字体:    发布时间: 2017-03-28 来源:
    

我国农村改革的历程(二)

陈锡文

 

粮食改革

    对粮食等农产品价格形成机制,对农民的补贴、粮食流通体制的改革,概括起来叫“粮改”。“粮改”主要从三大政策开始,也可以称为是第一轮“粮改”。

    1979年的三大政策是:第一,让农民休养生息,如果南方稻谷产区的农民人均稻谷产量不够400斤,如果北方旱粮杂粮地区农民人均产粮不够300斤,国家即停止征收粮食。城里的粮食供应减少了,国家通过增加进口粮食,补这个缺口。第二,从1979年夏粮上市开始,粮食统购价格提高20%。第三,农民交完公粮以后,如果还有余粮,国家再收,叫超购。但价格不一样,超购粮比统购粮加价30%,十一届三中全会决定从1979年夏粮上市开始,超购粮加价50%。这几项政策执行后,农民的积极性调动起来了,所以第一个六年(19791984)粮食增产非常快,粮食总产量大概提高了1/3。到1984年,粮食产量达到8146亿斤,增产2000多亿斤,政府比1978年多征收了1100多亿斤,农民比原来多留下了900多亿斤,新增粮食中政府征走了55%45%留给了农民,城乡皆大欢喜。

    但是政府受不了了,因为增加的粮食是政府以超购价收购的,整体粮价比过去提高了,粮食收得多,政府的钱就出得多,那时候城里还没有进行工资改革,对农民粮食的收购价格提高了,但是不能提高市民的消费价格,提高的话城里老百姓受不了,所以出现了购销倒挂,粮食收购价格高于销售价格。购销倒挂的现象持续六年,国家财政承受不住了,于是又定了新政策,从1985年开始,按照超购价格的70%、统购价格的30%折合统一的合同订购价格,两项合在一起规定农民交这么多。两个价格并成一个价格,这个价格对政府来说就是一个价了,对农民来说让农民吃了亏。所以,1985年开始粮食就减产,连减四年,国家只好再提高粮价。这样,1989年以后粮食产量开始恢复,1989年粮食产量超过1984年。到了20世纪90年代初期,粮食产量大概在9700亿斤一9800亿斤的样子,基本上稳定,但是购销倒挂的老问题还没有解决。

    改革开放后,第一次工资改革是在1985年,这一次工资改革并没有强调普遍提高工资,提高得非常有限,主要解决一系列名不副实的问题。从“文化大革命”开始就没有调整过工资,很多人当了科长、当了处长、当了局长,那时候叫“升官不发财”,1985年的改革主要是解决这个问题。大学本科毕业生六类工资,党政机关企事业单位都一样,第一年实习期的工资是58元,第二年转正之后工资是70元。到了1993年,有几个新的情况出现:(1)粮食供给比较充裕,老百姓收入开始提高;(2)第二次工资改革幅度比较大,全国所有的党政机关企事业单位人均每月增加工资58块钱;(3)进入90年代以后经济过热,通货膨胀,物价指数高,从1990年到1996年连续六年的货币发行量增幅都在25%以上,其中199119921993年的货币发行量增幅都在30%以上,1993年是37%以上。1993年物价的涨幅达到14.7%,1994年达到24.1%。这就迫使政府提高粮价。因为对农民来说,如果粮价的上涨幅度不能超过居民消费指数的上涨幅度或者说通胀率的话,肯定要少种粮食,所以199419951996年政府连续提高粮价,保证农民种粮积极性。但是到了1996年后,宏观形势又起了变化,1998GDP增幅已经降到7.8%,货币发行量增幅降到14%多一点,消费价格指数已经成了负数,整个宏观经济过热的情况消除了,各项指标都掉下来了,但是那时候面临的-?大考验是谁敢去动农民的粮食收购价格?!所以1996年粮价成了一枝独秀,别的都降下来,它没有往下走,农民种粮积极性高涨,19961999年连着四年粮食大丰收,四年的产量超过11000亿斤。

    后来出现新一轮改革,可以称为第二轮改革。朱镕基总理提出粮食政策实行三项政策:按保护价敞开收购、顺价销售和用农业发展银行贷款资金收购粮食且资金封闭运行。政府出一个高于市场的价格收购,而且规定按照保护价敞开收购农民余粮,粮食以顺价销售出去了,就可以还银行贷款。朱总理还提出粮食体制四个分开:政府和企业要分开、中央和地方的权力职能要分开、粮食的储备与经营要分开、粮食企业欠银行的新老挂账要分开。四分开提得非常好,问题是体制没有改过来,在这种体制下做不到。

    粮食问题上存在两组利益的博弈:一是农民、市民和财政。农民想政府提高价格,市民想政府别提价、降些价,这组矛盾到现在基本上化解了。另外一组矛盾到现在还没有化解,那就是在粮食问题上中央政府、地方政府和国有粮食企业之间的利益关系。虽然强调粮食要实行省长负责制,哪个地方要是粮食真不够吃,中央政府也不能不管,粮食上一旦出现硬缺口,只能中央去补,所以实际上没有办法实现在粮食问题上切实履行责任。国有粮食企业要承担政策性职能,它自己是企业又要赚钱,所以对其考核就非常难,二者的关系到现在还没有捋顺。

    20世纪90年代后半期出现了两个粮食市场:一个粮食市场上,政府的国有粮食企业按照政府规定的保护价收购;另一部分没有收进来的余粮农民卖给私营粮贩,市场粮贩就自己在市场上运作。他收的价格低、出的价格也低,国有粮食企业收的价格比市场粮贩的价格高,就投不到市场上去,因为投进去就要亏本,私营粮食市场就转得很快,国有粮食市场就憋死了。后来有些粮站低价抛售,有的甚至和粮贩勾结,把库里的粮食捅到市场上。最后三项政策没有办法落实,整个市场价格就下来了。199949日,朱镕基总理有一个讲话:到3月底,国有粮食企业在银行的粮食收购贷款是5000多亿元,但是库值只有3000多亿,亏空2140多亿元。原因一是降价销售,没有顺价销售;二是养人,到1999年全国国有粮食企业职工有410万人,其中100万是离退休的,300多万是在岗的,在岗的310万人里面有150万人是搞粮食的,还有160万人是搞其他业务的,所有人都吃粮食贷款,把贷款吃掉了;三是胡搞,搞非主营业务,炒股、炒期货等。所以从这个角度看,体制改不过来,四分开改革不到位,三项政策是无法落实的。最后的后果是,国有粮食企业库里满满的粮食卖不出去,就不敢收,市场价格立马降了下去,2000年开始粮食价格一路下滑,到了2003年粮食产量降到8614亿斤,比1998年跌了1600多亿斤。

    第一轮“粮改”改到1992年,困难就是没法解决购销倒挂的差额,政府补不起;第二轮就是提工资,价格水平上来,粮价跟着往上走,后来宏观经济降温,粮价也开始下跌。20世纪80年代出了五个“中央一号文件”指导农业,到了2004年时隔18年又一次出“中央一号文件”,这个文件有很大含金量,文件里有几大政策:一是开始减免农业税;二是对种粮农民开始补贴;三是主产区市场紧缺的粮食品种实行最低收购价格。这三项政策起了非常大的作用。这一年粮食产量增加了760亿斤,2004年没有出现供求关系紧张,这是第三轮的粮食改革,连续12年粮食增产。到现在问题又来了,现在国有粮食库存大概超过1万亿斤,库里差不多放了一年粮。2016年对东北的玉米提出市场定价、价补分开,又是一轮粮食改革。

    粮食问题在中国确实是带有根本性的一件大事,直接关系到国计民生,又关系到农民的收入,农民收入又关系到工业品在农村的市场,所以跟整个国民经济关系是很密切的。一直以来的争议是粮食问题政府应不应该管、怎么管、管到什么程度。事实证明不管是肯定不行的,怎么管、管到什么程度这是一个很大的问题。三轮“粮改”过去,如果看账面,每一轮“粮改”都是一大笔亏损和挂账,也就是说依靠政府的亏损和挂账把粮食供求之间波峰和波谷、把粮食价格波动填平。从体制角度来讲,我们还没有真正改到位,就是因为四分开分不开,于是这个账就落在中央政府头上,其实这里面的浪费是非常大的,还要推进国有粮食企业的改革。

农业人口的城镇化问题

    农业人口的城镇化问题很早就提起,但是真正在文件上明确规定是1984年“中央一号文件”,其中提出允许农村劳动力自理口粮到城镇经商,城镇化的口子最早是从这里开的。

    之所以叫自理口粮,因为城里购粮要粮本、粮票,农民自理口粮,是要农民带着粮食走。驮着自己吃的粮食,到工商部门解释说不是倒卖,是自己吃。小范围流动,尤其是县城以下集镇流动那时候就开始了,紧接着就是邓小平讲的乡镇企业异军突起,创造了一个离土不离乡的在农村兴办各类工业企业的模式。后来,大部分乡镇企业都不行了,效益不行,产品没市场,污染也严重,慢慢乡镇企业退潮,这些人中有一部分转到私人企业,从20世纪90年代开始,农民外出务工这个潮流起来了。对农村流动人口的管理,从政策来讲,长期没有一个很完整的办法,甚至到了1990年代末,媒体出现“社会盲流”这个概念,称农民工为“盲流”。到了世纪之交,朱镕基总理强调:我要倡导一下大家要善待农民工。后来开始有变化。

    对待农民工的态度真正开始发生变化,是在进入新世纪以后,舆论上、社会氛围上有了根本性的转变。所以这几年,农民工的数量在不断增长,按照大的统计格局,我国有2.8亿农民工,其中1.7亿多农民工,是外出就业的农民工,即离开本乡镇到外地就业的农民工;还有不到1.1亿农民工,是在本乡镇就业的农民工。最近这两年,农民工的增长速度是在下降的,这与城里农民工人数的增长速度在下降有关。增长速度在下降,不是绝对速度的下降。所以,从这个角度看,中国的城镇化实际上是两个阶段的步骤,第一个阶段前面已经提过,农民工的流动在更大的程度上是工业化带动的人口问题。非农产业需要人,但城里需要你就业,你也住不进来啊。真正地启动城镇化,还有很多艰难的事要做。国务院前两天刚发了文件,让1亿非户籍人口到城市落户。李克强总理在201312月的中央农村工作会议上讲到三个“1亿”:第一个“1亿”,是让1亿人口在城镇落户,其实在城镇真正的农民工数量大概1.7亿多,先解决1亿;第二个“1亿”,就是城里棚户区,居住条件要改造的是1亿;第三个“1亿”,就是让中西部地区1亿农民转移到中小城市去居住。解决这三个“1亿”难度还相当大.虽然政策措施在不断出台,但是实元上这个利益关系实在是太错综复杂。比城镇化或者讲推进城镇化这个概念,第一次写进中央的文件是在2000年,党的十五届五中全会制定“十五”规划的建议第一次提到的。十五届五中全会在这个建议中有一部分内容就叫积极稳妥推进城镇化,这个文件我也参与起草了。积极稳妥推进城镇化内容,在玉泉山起草这个文件的时候争论得很激烈。我记得那时候在2000年还有北戴河会议。在去北戴河之前,文件起草组组长温家宝同志看到争论很厉害,最后他就说,继续争不要紧,但带到北戴河的文件草稿至少两个东西要有,一个东西是这句话——“积极稳妥地推进城镇化(黑体字)”,这个黑体字标题还是要留着,留着它就是一部分工作啊,不能改,这一部分要保留。第二就是别的可以继续增,但这一句话不能少,即“大中小城市和小城镇要协调发展”,这个概念要留着。后来这些文字都留下来了,这些内容在文件中其实文字很少。在2000年夏天去北戴河之前,总体来说都认识到要积极推进城镇化。但到了北戴河以后,等待领导审,等到领导开会研究的时候情况就不一样了。

    推进城镇化牵扯到住房制度、医疗制度、社保制度的改革,算到钱就弄不下来了。我们开玩笑说:城镇化这件事,是高高举起,轻轻放下。在当时财力下,很多事难以做到,但毕竟是在党的全会中首先提出了城镇化这个概念,到现在过去16年了。现在目标越来越清晰。“十三五”规划提了25组指标,可以分为两类非常具体的指标,比“十二五”规划多了一类。一类是13组约束性指标,再一类是12组预期性指标。人口城镇化指标是预期性指标,第一个指标常住人口的城镇化率到2020年要提高到60%2015年年底常住人口城镇化率是56.1%,包括2016年在内五年常住人口要提高3.9个百分点。在今后五年中需每年提高0.8个百分点,也就是每年大概要增加900万到1000万人,2015年城镇的常住人口是7.7亿人,自然增长率是4.96,大数字是0.5%7.7亿人的自然增长人数不到400万人,外来农民工进来的60多万人,加上带来的家属百八十万人,要实现“十三五”要求难度还是很大。2015年城镇人口净增2200万人,扣除上述500万人多出来1700多万人基本是通过行政区划变动,如县改市、县改区、乡镇改街道,农民就变成城里人了,也包括大学生。“十三五”规划提出的第二个指标,户籍人口城镇化率到2020年达到45%2015年是39.9%,五年要提高5.1个百分点,这个难度更大。比如在北京宣布农民工子女能够初中升高中、高中考大学,要考虑到北京市民怎么反应,这个事情不是那么简单。201312月,中央召开城镇化工作会议,习近平总书记明确提出,在人口城镇化问题上要有足够的历史耐心。后来习总书记在小岗村讲话提到,规模经营是实现农业现代化的基础,但是要改变现在粗放、分散的方式是需要条件的,具体而目二大条件:第一,人口城镇化,农村人口减少;第二,农业生产技术要提高;第三,要有农业社会化服务体系支撑。时间没有具体讲,要把土地流转集中规模经营放在大的历史进程中去,在这个问题上要有足够的历史耐心。人口城镇化一方面要积极推进;另一方面也要实事求是。其实新型城镇化不仅是农业人口城镇化的问题,即使将来人口城镇化率达到了70%,我们国家也有四五亿人生活在农村,所以必须把农村建设好,一定要讲新型城镇化和社会主义新农村建设并行不悖。

财税改革

    农村实行税费改革以前,基本上投在农村的公共财政是很有限的。所以农民学校要自己建,老师绝大部分是民办的,路要自己修。搞过农民的合作医疗后来垮掉了,农民就医难,就医贵。2000年,中央批准进行农村税费改革试点,最初推行农村费改税。1999年以前向农民征收的税是四项:农业税、农业特产税、牧业税和牲畜屠宰税。这四税合在一起300多元。第也叫“五统筹”:教育费统筹、计划生育费统筹、民兵训练费用统筹、军烈属优抚费用统筹、农村修路架桥费用统筹。当时财政没有钱,只能让农民去交。村里面也有公益事务要做,村里面提留三项钱:公积金、公益金和共同生产管理费。公积金用于修建村里的水渠、道路,公益金用于补助村里的“五保户”、鳏寡孤独,共同生产管理费主要是支付干部的误工补贴,还有水费、电费等。后面这八项钱跟农民要600多亿,是税的两倍。还有两项劳役,农民叫出“两工”:义务工和积累工。义务工是战争时期留下来的,那时候解放区要出义务工,抬担架、送弹药、送粮草,一直延续下来,后来国家搞大的工程、抗震救灾时候,农民仍要出义务工;积累工是合作辻、人民公社以后,开始搞水利、修道路,要农民出劳动积累工。这“两工”一直延续到20世纪90年代末,按照规定一个整劳力一年一般出1520个“两工”(各地情况不一样)。农民工开始流动后,“两工”就折款,不出工就交钱,“两工”折款大概100余元,加上向农民乱摊派、乱集资、乱罚款等大概200余元。农民那时候的全部负担接近1300亿,税只有300多亿,所以国务院提出费改税,把农民的负担从1300亿元降到800亿元,减轻农民负担,这件事是1999年商定的。第一年拿出250亿开始试验,安排四个省开始搞,元旦过后三个省来电报说干不了,最后只有安徽省搞。按照安徽省的算法中央要补贴10亿元,结果到了年底补了17亿,缺口这么大,说明过去向农民“搭车”收费的太多,没有算在里面。这样一弄硬缺口就出来了,最硬的缺口就是教育经费。后来暂缓一年,不扩大,税费改革继续在安徽做,当时安徽省委书记调到江苏当书记,说下一步要扩大试点。江苏省在春节前以省委省政府名义给全省农民发了一封公开信,宣布第二年开始税费改革。人代会之后说,不扩大,江苏省给中央打电报说不要中央补贴,自费改革。这样,2001年就扩大了江苏一个省。到了2003年时机成熟,开始在全国各地推开。2004年为了提高农民积极性,开始降税率,以前是8.4的百分点,到2005年基本上降没了,2005年年底国务院正式向中央报告之后,把取消农业税的报告报到全国人大常委会,全国人大常委会审议通过国务院这项报告,宣布从200611日起,废止农业税。

    整体上,农村税费改革给农民省下1350亿。“五统筹”“三提留”没有了,农村的基本公共服务只能财政来出钱,而且大头都来源于中央。一个是对农民的直接补贴,一开始是三项:种粮补贴、良种补贴、购买农具补贴。后来又有农业生产资料综合补贴。第一年146亿,到现在是1700亿,这是公共财政的一大块。第二大块就是公共财政对农村的基本公共服务的投入。先是新型农村合作医疗,2003年搞试点的时候每个人筹资标准是30元钱,中央政府出10元,地方政府出10元,农民自己出10元,以后每年提升,到2016年,中央和地方各出180元,农民自己出80元,现在筹资标准是440元。还有农村的义务教育,最初在农村实行彻底的免费教育,不收学杂费,后来推广到城市。对农村的孩子还有一条——教材免费,政府购买。城里孩子现在教材是家长掏钱买的。又推出了农村的最低生活保障制度,惠及大概接近5000万农村低保人口。又推出新型农村社会养老保险制度。从税费改革开始,实现公共财政的雨露阳光普照农村大地,惠及全体农民,十多年的时间变化很大。

    当然也包括扶贫。有些人讲,扶贫越扶越多,这最主要的是对贫困标准不了解。我国最开始1984年正式纳入国家扶贫计划的,主要是山西地区,甘肃、宁夏的定西、海西和西海固,在农业部设立了一个西部贫困地区扶贫开发办公室开展这项工作。后来到了1993年国务院制定了一个“八七”扶贫攻坚计划,按照1993年的标准统计的农村贫困人口是8000万人,用7年时间到2000年,要解决这8000万人的贫困问题。

    2000年制定了新世纪的第一个十年扶贫规划,2011年又制定第二个十年扶贫规划,2015年中央发出了关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定。最关键的是扶贫的标准提了几次,每提一次,提一块钱增加10万人,基数太大。这一轮根据2010年的统计,农村贫困人口只剰下1200多万,制定新十年扶贫纲要的时候,就研究要不要提标准。2008年党的十七届三中全会定的标准大概是接近1200元。之前农村贫困人口分了两档:一档叫贫困人口,一档叫低收入人口。后来十七届三中全会考虑让贫困人口往上靠,靠到农村低收入这个标准。到了2011年,中央认真研究新十年农村扶贫纲要到底提到什么标准,最后决定提到2300元。2300元的标准执行到现在,根据物价指数每年是要滚动的,按照现在标准,2015年年底的标准是2855元,贫困人口是5575万人,从2000年的1.7亿人减到5575万人。

    国际上,一个国家、一个地区如果贫困人口降到3%,贫困率就很难再往下降了,因为人群中有大概3%的人完全或者是部分缺乏劳动能力,这部分人是解决不了的。2015年的农村贫困发生率5.7%,所以现在基本测算下来,大概有2000万人实际上是靠扶贫解决不了,需要国家兜底。所以现在提出来社会基本生活保障这条线,要和贫困线两线合一,才能使这部分人得到解决。

    我国的贫困标准在国际上是低了还是高了?实际上世界银行的标准有过几次变化,一开始是1美元,后来提到1.25美元,再后来提到1.5美元,现在是1.9美元,折成本币的时候用的是购买力评价,用汇率折算有几大问题:第一是各国的外汇储备和外汇管理制度是不一样的,汇率无法作比较;第二是汇率主要是根据可贸易商品折算出来的,而贫困人口的必需品大多数用不了国际贸易,所以用购买力平价,现在的购买力平价对中国的城乡做了区别,就是人民币对美元的城镇购买力平价大概是1美元兑4元人民币,按照这个标准我们是大大高于1.9美元这个标准的,直接拿汇率来算是不对的。当然,扶贫的难度还是非常大,有自然环境,也有社会因素在里面,是一个攻坚战。

保障农民的经济利益,尊重农民的民主权利

    农村改革最大的变化,实际上是我们党总结改革开放以前包括“文化大革命”中的教训得出的两个结论:必须保障农民的经济利益;必须尊重农民的民主权利。这两点认识是十一届:中全会对农民问题最深刻的认识。后来在制定农村政策时,温家宝说这两条就是制定农村政策的准则。只有按照这个去做才能不伤害农民,才能保障农民的权益,才能调动农民的积极性。所以现在是努力在做,但是缺憾还很多,比如经济权利,越来越多通过市场来保障,平等交换,消除工农产品交换的剪刀差。当然还要公共财政对农村的支持,中央提出公共资源城乡要均衡配置,要朝这个方向走,生产要素要平等交换,这也努力在向前推。另外一个就是农民作为集体经济的主人,在集体经济中的权益怎么得到保障,这个是当前在改革中面临的一大问题。党的十八届三中全会明确提出要推进农村集体产权制度改革,2014年已经做了试点方案,农业部正在进行试验,在此基础上发了一个推进农民集体产权制度改革的文件。农村集体产权制度实际上是两大块:一块是资源性的资产,比如土地、山林、草地,等等,我国960万平方公里的土地中(折成土地是144亿亩),农民占有大概67%,约70亿亩,这70亿亩是农村集体所有,这是很大一块资源。其中耕地是18亿亩,农民大概占了17亿亩,更多的是山林、草地、水面,这一块主要通过土地确权颁证来保证农民的权利。还有-大块叫集体的经营性资产,沿海很多城市办乡镇企业有很多物业,这一块统计下来全国59万个村所拥有的经营性资产大概是2.8万亿元,分布不均衡,按照2015年统计大概有53%的村庄是一分钱经营性收入都没有,真正说收益比较好的、50万元以上年收入的村庄,合在-起大概8%左右,如果扩展一点,50万元都算进来,占到14%。有了这样收入水平的村庄,群众就会要求了解到底有多少家当、都在哪里、怎么个经营法、一年收入是多少、收入之后怎么分配。所以农村集体产权制度改革的重点就是这些有相当数量的集体经营性资产。第一要清产核资,第二要把收益分配权落实到每个成员身上,落实到每个家庭。十八届三中全会明确要给农民在这个问题上六项权利一对集体资产股份占有权、收益权、有偿退出权、抵押权、担保权、继承权,使集体资产的收入必须落实到每个人头上,这些改革正在推进。习近平总书记曾讲过两句话:一是一定要避免内部操作,防止少数人借机侵占农民的财产权利;二是一定要避免外来资本大鳄趁机侵吞农村的集体资产。

    要尊重农民的民主权利,坚持党组织为核心的村民自治制度。村民自治制度有成绩也有问题,它是真正意义上的海选,没有候选人,自己报名就可以参加,外国人看了也很服气。当然这里面有的是乡镇给你提名,有的是自己主动参选。自治制度实际上也受到很多因素干扰,如过去的宗族、现在的大户。现在最突出的问题是,很多村存在着产权和治权的问题,产权就是土地的所有权,南方绝大多数村的产权是在村民小组那里,北方不少村是大村,村民小组不是一个法定单位,所以没有法律地位。自治权在村委会,村委会在很多地方却没有土地所有权,治权如果侵犯了产权,就容易产生一些问题。这些问题怎么解决,也在认真地研究。有些地方已经提出来,为了让农村基层党组织建设真正落到实处,让农民能够真正当家做主,能不能在一些确有需要的地方把村民自治组织的权力下放到村民小组或者自然村去?特别是一些地广人稀或者深山丘陵地带或者住户非常分散的地方。为了降低生产成本,最近这几年并村并得很厉害,但并了之后也有一个问题,我们的很多政策,比如村村通,要求柏油路村村通,广播电视村村通,农家书屋村村有,但是两个村合并了,只通过一个村,另一个村没通,农民就有意见了。另一个问题是村经常被默认为村委会所在地,有时候重大事项通知到村委会就算完了,而村民小组就什么也不知道,像这类问题还要进一步解决。2016101日,中办、国办正式发了一个文件,就是讲村民委员会确有必要将一些地方的村民自治落实到村民小组或自然村,先搞试点看看。

    尊重农民的民主权利的第二个大问题,就是城镇化过程中大量外来人口到城市打工,真正住在城里的很少,大部分住在城中村边,这些村面临的第一个问题是外来人口比它的户籍人口都多,有的甚至多好几倍。民政部门规定,外来人口在这个村居住够一年就可以申请在当地有选举权,本地村民想,如果外来人当了村委会主任,家当不就被弄光了?于是迫切要求抓紧推进产权制度改革。第二个问题就是要认真研究村民和集体经济组织成员之间的区别。传统观念认为村民就是集体经济组织成员,集体经济组织成员就是村民,但是城市郊区不是这样的,村民可能很多不是集体经济组织成员。这两者之间到底怎么一个区分法,也是一个很大的问题。我们到发达地区调查,普遍都存在这个问题,很多地方也提了这两个主体要分开,分开也确实是对的,村里面很多公共服务除了政府提供的最基本的之外,大部分都是村集体经济组织提供的,不是集体经济组织成员在这里也享受这些公共服务确实有利益冲突。政府如何来解决这个替代集体经济的投入问题,我们考虑能不能借鉴日本农协的经验。日本农协跟我们一样,是所有农村地区全覆盖、所与农村人口都参加的地域性的组织。我们一直说农村集体组织有几个特性:第一个是地域性,它是讲究地盘的;第二个是唯一性,一个地盘只有一个;第三个是排他性;第四个是封闭性。日本农协、韩国、我国台湾也都是这个样子。日本在长期的发展过程中农村人口往城镇转移,农村人口少了,可日本农协功能非常完整,从金融到各种医疗、教育都有,让农民出这么专业的人才,他们是做不到的,所以要到外面请人。农协有雇员,一般请的都是在当地的日本人,叫村庄混居,不是本村农民,他住在这里,大部分人跟本村有血缘关系,比如招的女婿,娶进来的媳妇,但他们不是农民,他们有专业技能。农村的大部分设施都是农协提供的,你不是农协的人,能不能用,会面临这个问题,日本农协在处理这个复杂问题的时候提出“组合”概念,咱们叫组织,他们叫组合员,组合员分正组合员,指有地有房的农民,还有一种叫准组合员,这些人不是农民,没地,准组合员可以使用农协的设施,但是对农协的事务没有决策权。这些经验是否可以借鉴?毕竟现在外出农民工有1.7亿多人,这部分人长期公民权利受损失,所以要解决好这些问题,还有很多改革的任务。

    以上我把改革的历程分成五条脉络来梳理,或者说把它概括成五个字:

    第一个是“地”,就是土地问题。这个是农村改革的一条主线。

    第二个是“粮”,粮食和其他主要农产品的生产、流通、购销体制这方面的改革。这是关系到人民群众生计的一件大事、关系到国计民生的一件大事。

    第三个是“人”,就是农民。中国的现代化离不开持续不断地推进城镇化,因此农业人口向城镇人口、向非农业人口的流动,农业人口逐步的城镇化,是我们国家现代化进程中的一件大事。

    第四个是“财”,主要是讲财政资金。由于过去我们国家财力不足,长期以来农村的事都是农民自己办,现在一些偏僻的农村、山区里还能看到“农村道路农民修”、“农村学校农民建”这样的大标语贴在那里,就是因为国家的公共财政覆盖不到农村的方方面面,所以农村事长期农民办。但这个情况在改革的过程中逐步发生了很大的变化,应该说现在公共财政的阳光雨露也都覆盖到了农村的方方面面。

    第五个是“权”,权利或者权益。拉开农村改革序幕的党的十一届三中全会的召开是我们改革历程中很大的一件事,提出了对“文化大革命”的拨乱反正,端正了党的思想路线,为改革开放奠定了理论和思想基础。十一届三中全会的一个成果就是通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》,在这个《决定》里面有两句话可以说是党中央认真贯彻三中全会精神,体现在农业方面特别重要的两句话,第一句是在物质上要保障农民的经济利益,第二句是在政治上要尊重农民的民主权利。

整个农村改革就是这两句话构成了39年来党对农村政策的一个底蕴,实实在在地按照这两句话去推进才能确实保障农民的经济利益、尊重农民的民主权利,才能充分调动广大农民群众的积极性,体现在具体方面,一个是要认真对农村集体经济本身进行产权制度的改革,真正能够体现农村的集体经济,无论是不动产还是动产都属于农村集体经济的全体农民所有,此外,政治上要推进党领导下的村民自治制度,让农民真正能够在农村当家做主。

(本文作者:全国政协常委、全国政协经济委员会副主任)

(来源:《百年潮》201702期)

 

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