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我国农村村民自治制度的产生和发展(上)
  【浏览字体:    发布时间: 2017-03-28 来源:
    

我国农村村民自治制度的产生和发展(上)

白益华

 

           村民委员会是我国农村基层群众性自治组织。如果从19802月我国第一个村民委员会组织在广西壮族自治区宜州市三岔乡果作村诞生的时间算起,到今年,村民委员会已在我国有37年的历史了。了解村民委员会是如何产生,后来是如何发展并在全国普遍建立起来,并且逐步实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等一系列自治制度,对进一步认识村民委员会的性质,健全和完善村民自治制度,搞好村民委员会建设具有重要的意义和作用。

    1978年民政部恢复起来以后,我一直在民政部原民政司工作(1993年机构改革后,改为基层政权建设司),主要负责全国城乡基层政权和基层组织的建设工作,我愿意把村民委员会建立和发展这段历史写出来,供大家了解、研究和参考。

村民委员会的产生

    村民委员会在我国农村的产生绝不是偶然的。它是在我国进入社会主义现代化建设新的历史时期,党中央倡导发展社会主义民主和社会主义法制建设,我们党在农村进行经济体制和政治体制改革的形势下产生的,是我国农民群众的伟大创造。

    1949年中华人民共和国成立以后,我国农村基层组织经过了两个大的发展阶段:一是从1949年新中国成立到1957年,我国农村基层组织叫行政村,是乡政府领导下的行政性的组织,主要管理村里的行政事务和上级政府交办的事项;二是从1958年到1982年,这个时期我国农村基层组织叫生产大队管理委员会,是政社合一的组织。政社合一就是把基层行政组织和农村集体经济组织结合在一起,既行使行政组织的职能,又行使经济组织的职能。20多年的实践证明,在人民公社管理委员会领导下的生产大队管理委员会这样的体制,既不利于基层组织建设,也不利于农村经济的发展,严重影响了广大农民群众的生产积极性和农村经济的发展。到“文化大革命”结束的1976年,我国国民经济已经到了崩溃的边缘,人民群众的生活比较贫困。

    “文化大革命”的十年动乱结束以后,我国进入新的历史发展时期。1978年,党中央召开十一届三中全会,开始了各条战线的拨乱反正,对内对外实行改革开放的政策。改革首先从农村开始,1979年,安徽省凤阳县小岗村农民率先在全国冲破人民公社和生产大队的经营管理体制,创造大包干生产责任制,充分调动了农民群众的生产积极性,收到显著效果。家庭联产承包责任制迅速在全国推广开来。家庭联产承包责任制的实行,一方面调动了广大农民群众的生产积极性,促进了农村经济的发展;另一方面,也对当时农村的基层管理体制——政社合一的生产大队提出了挑战。由于经营方式和分配方式发生根本变化,生产大队管理委员会作为农村基层的管理组织已经不能适应农村新的形势,必须选择适应农村新形势的新的管理模式。另外,在联产承包责任制推行初期,由于种种原因,一些基层干部没有履行好自己的管理职责,致使一些村的基层组织出现软弱涣散,甚至瘫痪或者半瘫痪的局面。在这种情况下,一些地方社会治安不好,民事纠纷得不到及时处理,乱砍滥伐林木、盗窃、赌博等不良现象,引起群众的强烈不满。他们强烈要求和盼望有人来加强管理,尽快扭转这种局面,给人们创造一个安定的生产环境和生活环境。

    当时广西壮族自治区宜州市合寨生产大队就面临以上的这种情况。1979年,这个生产大队的农民将土地分到农户,农民群众生产积极性空前高涨。但是,“分田到户”以后,又出现新问题,最突出的就是社会治安不好,偷盗成风,赌博成风,赌输了就偷,偷了又去赌,形成恶性循环。当时处于“几不管”地带的合寨生产大队深受其害,特别是耕牛大量被盗,严重影响正常的农业生产。为了防盗,村民只好把耕牛拉到自己的住房里与人同住。同时,“分田到户”以后,因水争地,民事纠纷也大大增多。农民将当时的生活描述为“吃得饱、睡不好”。另外,面对农村改革的新形势,一些农村基层干部出现放任不管的状态,合寨生产大队一度陷入“无人管事”的境地。

    面对这种情况,当时合寨生产大队的两个自然村——果地村和果作村的村民率先组织起来,寻求摆脱困境的出路。

    这时,任果作村生产大队长的韦焕能主动站了出来,他说这样下去不行,要把大家组织起来。于是,他把其他生产队的干部叫到一起,商量以自然村为基础建立新的组织,大家都表示同意。韦焕能提出,新的组织不是生产队,不需要太多干部,由五人组成,队长一正两副,一个会计,一个出纳,后来又增加了一个人。而新的领导人怎样产生呢?过去的生产队长由上级任命,新的组织没有人任命,也不能宣布自己为领导,村民也不会承认。最后,经讨论,决定由群众自己选举村领导。

    198025日,根据事先的商定,召开全体大会选举村领导。在五人合抱的大樟树下,坐满了村民。全村85户,一家一个代表。当时合寨生产大队长蒙光捷主持会议。他说,根据大家的意见,叫我来主持会议,我愿意主持。选举村里的领导要选好的。同意群众意见,不用搞候选人,搞无记名投票。谁的票数多谁就当。蒙光捷讲话后,由群众议论。当时担心没有人愿意当干部,于是提出选了谁就必须当,不能推辞。随后,每人发了一张用信纸截开的纸条,一张纸条上可写六个人,多的作废。经过投票计票,蒙光捷当场宣布选举结果,韦焕能满票,六人中最少的也有62票。

    新的村干部选出来后,没有一个正式的组织名称。选举前,只是讲选举村领导。选举后,领导要分工,需要有一个组织名称。大家纷纷议论,有人说原来公社和大队有管委会,生产队有队委会,我们在大队以下,但又不是生产队,就叫村委会;有人说,公社和大队的领导机构叫革委会(即革命委员会),我们就叫村委会;还有人说,城里有居委会,我们是农村,应该叫村委会;也有人说,我们村历史上就叫村,解放后成立了行政村,才改为屯,还是叫村委会好。总之,大家都比较赞成村委会的说法,村委会因此成为正式的组织名称。由于当地村民还是更习惯于叫村民委,直到现在,人们大多还是叫村民委。

    与果地村相同,果作村选举村领导是为了满足农民分田后要求建立良好社会秩序的紧迫需要。因此,村领导当选后做的第一件大事,就是领导村民制定村规民约和管理章程。1980714日,召开全村大会,讨论并通过事先起草好的村规民约和封山公约。

    村规民约的主要内容为:

    1.必须提高思想觉悟,认真体会安定团结的重要意义。

    2.严禁赌博,不准在私宅、村里开设赌场,违者罚款10元。

    3.为了保苗夺丰收,严禁放猪,违者罚款5角,并给予赔偿损失处理。

    4.维护正常的娱乐活动,不准在村内、村附近对唱野山歌,违者罚款每人10元。

    5.不准在路边、田边、井边挖鸭虫,受损失的罚工修补。

    6.不准盗窃,违者按件加倍赔偿并罚款5元,情节严重者,呈报上级处理。

    7.捡拾东西,拿回交给村委,归还原主。

     8.不准在泉边、河边大便,不准在上游洗衣服、洗头梳发,晾晒蚊帐、床单等污染东西。

    9.讲卫生光荣,不讲卫生可耻,自觉做到码头经常冲洗,保护清洁。

    封山公约的主要内容为:

    一、严禁毁林开荒,违者每平方尺罚款5角。

    二、不准在封山内政柴、挖树根、割草皮、打石头,违者每百斤罚款10元。

    三、村里风景树不准折枝乱砍,违者罚款15元。

    四、不准盗窃林木,违者每百斤罚款15元。

    五、实行护林有功奖、毁林者罚的办法,对维护林木有功者奖5%的资金。

    六、不准在育林区放牛羊群,每头罚款1元,外村罚款2元。

    下面署名:果作村委会,再下面是韦焕能等85户村民的手印或签名盖章。这一份村民自我管理的章程至今还完好地保存在韦焕能手中,成为历史的有力见证。

    村委会和村规民约很快见到实效。一度盛行的赌博风被刹住了,偷盗事件大为减少。成立村委会后的两年时间里,只发生过两起外地人到当地偷窃案件,而且在村委会的组织下得到及时处理。村民又过上安宁的生活。

    村委会成立以后,还为群众办了不少实事。因为是想群众之所想,急群众之所急,要办的事得到群众的踊跃响应和积极支持。1980年,其他村乱砍滥伐日益严重,果作村却开展造林大会战。接下来修建码头、机耕路。在解决村民照明用电问题时,村里没有足够的资金,感觉为难,于是与群众商量。村民说有钱,但要村领导和组织集资。村领导根据群众意见,按人口集资,人均12元钱,解决了资金紧张问题,村民终于用上盼望已久的电。由于资金款来自村民,村干部用钱时十分谨慎,会计出纳账目清楚,定期向村民张榜公布,从而取得村民的充分信任。村干部更加注意有事与群众商量,干群关系十分融洽。

    果作村委会是迄今发现的全国第一个有正式记录为依据的村委会。这一组织一开始就体现出自我管理、自我教育、自我服务的群众自治组织的性质,体现着“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的原则精神。一种适应家庭经营新的生产形式的新组织,一种新的组织管理运行机制,就这样在一个偏僻的小山村里诞生了。

村委会的推广和在全国的普遍建立

    广西壮族自治区宜州市果作村建立村民委员会,迅速扭转了当时的混乱局面,村里出现了巨大变化,引起当地干部的极大关注,当地生产大队和公社干部都很高兴。随之,合寨大队所有的自然村都建立了村委会等群众自治组织,其他地方的农民也自发建立自己的组织。1980年上半年,合寨大队所在的三岔公社党委书记向文忠就新的群众组织发表意见说,既然是村民选的组织就叫村民委员会。此后,村民委员会便作为规范的名称确定下来,向上报的材料均使用“村民委员会”的名称。所以,村民委员会的发明权属于农民,这是农民群众的伟大创造。

    合寨大队建立村民委员会的经验很快引起宜州市所在的河池地委的高度重视,并得到地委书记金宝生的直接关注。他派人专程进行调查。1981年,中共河池地委发出26号文件,即《转发宜山县合寨大队村委会、罗城县牛毕大队新回村委会情况调查的通知》,希望各地组织干部社员学习讨论,并根据各地情况从实际出发,参照执行。1982年,宜山县全县12个公社的2288个自然村中,有598个建立了村委会。1982年,合寨大队还在全县的精神文明建设经验交流会上介绍了建立村委会的经验。

    广西壮族自治区领导敏锐注意到宜州市农村改革中出现的村委会这种新的组织形式。当时的区党委书记肖寒带人到河池地区调查,了解到宜州实行生产责任制过程中农民自发地组织起来修水坝,保证了正常生产,对此很感兴趣,认为这是实行生产责任制以后出现的新事物。以后又组织区委政策研究室、区办公厅、区农委、区公安厅、区民政厅等八家单位再次进行实地调查。1982415日,调查组写出《关于宜山、罗城两县村委会的调查报告》。这篇近万字的调查报告对村委会的由来与发展、作用与问题、反映与意见作了详细的阐述。调查报告充分肯定了村委会的作用,但也反映了对村委会在认识上的不同意见。

    十年动乱结束以后,党中央在各条战线进行了拨乱反正,并十分强调加强社会主义民主和社会主义法制建设,以防止“文化大革命”的悲剧重演。进入20世纪80年代,根据新的形势,中央决定修订宪法。同时,随着农村联产承包责任制的广泛实行,中央也在研究农村的管理体制和基层组织建设问题。1981620日,广西壮族自治区区委研究室主办的《调研通讯》第四期上刊登了随肖寒书记调查的区农委干部宋毅的调查报告《宜山县冷水村建立村管理委员会管理全村事务》。这个材料引起当时正在主持修订《中华人民共和国宪法》的彭真的高度重视。1981年底和1982年春天,彭真指示全国人大常委会法制工作委员会和民政部的同志先后去广西宜山县就村民委员会的问题进行调查研究。调查组回来以后,如实反映了宜山县建立村民委员会的情况,彭真以高瞻远瞩的政治家的眼光对此作了充分的肯定。与此同时,从1982年起,主管全国城乡基层政权建设工作的民政部也对农村基层管理体制的改革非常重视,民政部还专门办起了《城乡基层政权建设工作简报》,刊登各地农村建立乡政府和建立村民委员会的试点情况,并在中央和中央有关部门及全国范围交流,指导各地进行基层管理体制的改革。

    令人难忘的事件是,19824月,《中华人民共和国宪法修改草案》公布。充分肯定了全国一些地方进行的建立乡政府和村民委员会的试点情况,明确地把我国农村基层组织确定为村民委员会。彭真在作《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中指出:“居民委员会、村民委员会是我国长期行之有效的重要组织形式。实践证明,搞得好的地方,它在调解民间纠纷、维护社会秩序、办好公共事务和公益事业,搞好卫生等方面都起到很大作用。这次将它列入宪法修改草案,规定它是群众自治性组织。它和基层政权的关系,由法律具体规定。”宪法修改草案和彭真的讲话无疑是对全国基层广大干部群众的巨大鼓舞。同年7月,彭真在全国政法工作会议的讲话中又指出:“村民委员会过去是有过的,中间一个时期没有,近几年有些地方又建立起来了,是群众自治性组织,大家订立公约,大家共同遵守,经验是成功的,应普遍建立。”此后,8月,中央发出6号文件,要求各地有计划地进行建立村民委员会的试点。1982年底,《中华人民共和国宪法》正式颁布,村民委员会正式载入宪法第111条,并规定村民委员会是群众性自治组织。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中再一次指出:“我国长期行之有效的居民委员会、村民委员会等群众性自治组织的地位和作用,现在列入了宪法……我们国家政治体制的改革和国家机构的设置,都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力,真正成为国家的主人……在基层社会生活中,还要加强群众性自治组织的建设,以便发动群众自己管理自己的公共事务和公益事业。实现这些规定,将使我国社会主义民主得到进一步的发展。”

    《中华人民共和国宪法》正式颁布,以国家根本大法的形式向全国公布了村民委员会是我国农村基层的组织。但是,如何将农村基层组织由生产大队管理委员会平稳地改为村民委员会,需要一定的时间。为了保持基层的稳定,中央确定了先行试点,取得经验,然后有领导、有计划、有步骤地全面展开的方针。于是,在各级党委和政府的领导下,在民政部门的具体指导下,从1983年起,改革农村生产大队管理体制,建立村民委员会的试点工作即在全国范围内普遍开展起来。如果说1982年是村民委员会的产生及少部分地区的试点的话,那么1983年就是村民委员会在全国范围的试点了,村民委员会这个星星之火,在全国已经形成燎原之势。

    在全国各地进行建立乡政府和村民委员会试点过程中,民政部加大对这项工作的指导力度,并组成工作组认真进行调查研究,抓紧代中央起草关于在全国建立乡政府和村民委员会的文件。经过将近一年的时间,19831012日,中发〔198335号文件即《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》发布。这个文件是指导全国进行建乡建村工作的文件。35号文件指出:随着农村经济体制的改革,现行农村政社合一的体制显得很不合适。宪法已明确规定在农村建立乡政府,政社必须相应分开。当前的首要任务是把政社分开,建立乡政府。建立乡政府的工作,大体上在1984年底以前完成。村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立。各地在建乡中可根据当地情况制定村民委员会工作简则,在总结经验的基础上,再制定全国统一的村民委员会组织条例。政社分开、建立乡人民政府是一件大事,各级党委必须加强领导,坚持群众实践,做好宣传工作和思想政治工作,先行试点,逐步展开,保证工作质量。凡是已经进行改革的地方,已定的规模和已设的机构应在实践中总结经验,逐步完善。中发〔19831号文件也指出:“人民公社的体制改革,要从两方面进行改革。这就是,实行生产责任制,特别是联产承包制;实行政社分设。政社合一的体制要有准备,有步骤地改为政社分设,准备好一批改变一批。”在中央两个文件的指导下,全国各省、自治区、直辖市成立建乡工作领导机构,进行宣传发动工作,在试点基础上,于1984年在全国全面展开建乡建立村民委员会工作。

    1984年,可以说是全国建乡建村年。这一年,天津、上海、北京首先完成建乡建村的工作。到1984年底,除西藏自治区以外,全国各省、自治区、直辖市都完成政社分开、建乡和建村的工作。19852月,西藏自治区也完成了这项工作。至此,全国建立村民委员会的工作全部完成。建村前,全国共有70万个生产大队,经过改革后,全国共建立867688个村民委员会。

    从广西宜州市合寨大队的果作村全国第一个村民委员会产生,到19852月全国普遍建立村民委员会,前后一共经过五年时间。这样一件涉及全国农村的改革,涉及全国八亿农民政治生活和社会生活的改革,从试点到铺开,在整个过程中,没有发生任何问题,进展得很顺利,很成功,并且取得显著成绩,可以说是一项了不起的重大变革。

《村委会组织法(试行)》的产生

    19852月,全国建立村民委员会以后,各地村民委员会都建立健全了村委会下设的治安保卫、人民调解、公共卫生等工作委员会,发动群众制定村规民约,积极兴办公共事务和公益事业,充分发挥自我教育、自我管理、自我服务的作用,促进了农村社会主义物质文明和精神文明建设的发展。实践证明,中央关于改革农村生产大队管理委员会,建立村民委员会的决策是正确的。

    在全国全面展开人民公社体制改革即将开始的时候,中央发出〔198335号文件,提出“各地在建乡中可根据当地情况制定村民委员会工作简则,在总结经验的基础上,再制定全国统一的村民委员会组织条例”。这主要是为了将村民委员会的工作纳入到法制化、规范化的轨道上来,同时落实宪法规定的村民委员会同基层政权的关系由法律规定的任务。对于中央文件和宪法的规定各地都很重视。最早完成政社分开、建乡建村任务的天津市,于1984年率先制定并颁布了《天津市村民委员会工作简则》,之后几年,全国先后有十几个省、自治区、直辖市人大常委会都制定和颁布了村民委员会方面的法规。

    民政部对村民委员会的立法工作非常重视。1985年全国村民委员会普遍建立以后,民政部就着手进行了这项工作。这年春天,民政部起草了《村民委员会工作条例》(19874月六届全国人大五次会议审议之前,该法叫条例),并到一些地方征求意见。19853月,在调查研究乡政权建设时,对条例作了修改,并将修改稿分别带到四川、江苏、广东等省征求意见。4月,将条例再次修改后,发到各省、自治区、直辖市和中央有关部门以及政法院校、法学研究单位征求意见。10月,各地意见上来以后,又作了修改。之后,民政部先后召开两次部务会议讨论通过了条例的修改稿,决定把条例草案报送中央政法委员会审议。198648日,中央政法委员会召开会议,对民政部起草的《村民委员会组织条例》稿进行讨论,提出一些修改意见。根据政法委的意见,对条例作了修改,主要包括去掉原稿中第四条“原生产大队规模过小的,可以与临近的生产大队联合设立”一句话;加上了“年满18周岁的本村村民都有选举权和被选举权,依照法律被剥夺政治权利的村民没有选举权和被选举权”;在被剥夺政治权利的人一条加上“依照法律规定,村委会可以停止他们参加村民的某些活动”等内容。412日,民政部将草案上报国务院审查。国务院法制局对条例稿进行了认真审查,又发至国务院有关部门征求意见。之后,和民政部一起商量研究,对条例稿又做了几次修改,并于612日,连同草案说明修改稿一起再次上报到国务院。19869月,国务院召开常务会议,对《村民委员会组织条例》进行了审议。1011日,经国务院总理签发,以国务院议案形式上报六届全国人大常委会,提请全国人大常委会审议。

    1987112日,届全国人大常委会第十九次会议将审议村委会组织条例列入此次会议议程。民政部原副部长邹恩同对法律草案作了说明。13日、14日两天,委员们对条例草案进行了审议。多数委员认为,制定《村民委员会组织条例》十分重要,很有必要,条例的内容基本是可行的。但是,也有不少委员提议,条例草案还需要调查研究,进一步修改。比较集中的意见是三条:1.草案规定的村委会的10项任务太重,与作为基层群众性自治组织的性质不符;2.村委会与乡政 府的关系,究竟是指导关系还是领导关系,要认真研究;3.要提高村干部的素质,对村干部的素质要求写进条例。同时还对村委会下设的机构、村干部补贴和工作经费等方面提出修改意见和建议。22日,此次会议举行闭幕式,建议再做研究修改,提请下次常委会审议。人大常委会第19次会议结束以后,民政部和全国人大常委会法制工作委员会开始紧张地工作起来。民政部民政司根据委员们提出的意见对条例进行了认真研究和讨论,对条例进行了修改。25日,将修改稿送全国人大常委会法制工作委员会(简称“人大法工委”)。与此同时,人大法工委对条例做了修改,形成一稿,征求民政部的意见。人大法工委还派工作组去广西作了调查研究,征求对条例稿的意见。为把村委会组织条例改好,212日,人大法工委在北京召开了村委会组织条例座谈会。北京、辽宁、山东、江苏、河南、广西、云南等省(市、区)及部分县、市代表,中央有关部门同志聚集一起,对条例进行了认真讨论。此次会议对法律涉及的几个主要问题:如村委会的规模、任务、村民会议等统一了认识。人大法工委根据大家的意见,又修改出一稿。32日,人大法工委召开全体会议,讨论了修改稿。根据委员们的意见,又修改出一稿。37日,人大法工委再次召开会议,讨论上次会议以后的修改稿,并决定将修改稿提请全国人大常委会第20次会议审议。

    310日,六届全国人大常委会第20次会议在北京开幕。10日上午,彭真委员长主持会议,雷洁琼副委员长作了关于村委会组织条例审议结果的报告。此次提请人大常委会审议的条例修改稿,将原来草案的15条增加为21条,主要修改的内容是:村委会的任务;村委会设在自然村;多民族居住的村,村委会应当教育村民加强团结,互相帮助,互相尊重;人口少的村,村委会只设委员,不设委员会;各地可以制定实施办法等。311日、12日,委员们对条例进行了审议。大部分委员认为修改稿比较成熟,比较符合我国农村实际,希望此次会议通过。但也有些委员提出了不同意见。314日,根据委员们的意见,人大法工委又修改出一稿。

    316日,人大常委会第20次会议举行联组会,彭冲副委员长向大家郑重宣布,委员长会议经过慎重考虑,建议将村委会组织条例提请六届全国人大五次会议审议。人大法工委副主任委员项淳一就委员长会议的这一建议作了说明。之后彭真委员长作了重要讲话。他说,村民委员会组织条例关系到八亿农民,是一个重要的基本法,委员长会议经过商议,提出一个临时动议,建议将条例草案列入六届全国人大五次会议的议程,提请全体代表审议。许多委员热烈发言,赞成委员长会议的建议。

    1987325日,六届全国人大五次会议在北京开幕。42日,大会举行第三次全体会议。彭冲副委员长对条例草案作了说明。他说,鉴于村民委员会组织条例是很重要的基本法律,建议将此法改为《中华人民共和国村民委员会组织法》。

    43日至5日,各代表团对这部法律进行了分组审议。代表们热烈发言,各抒己见,争论激烈。有时一个代表团中常常出现针锋相对、截然不同的两种意见。争论的焦点主要是村委会的性质、任务以及与乡镇政府的关系。同时,代表们还对村委会的规模、村委会组成人员及补贴、选举等问题提出不少修改意见。在代表审议的同时,人大法工委、民政部、大会主席团也对条例草案的修改做了不少工作。44日下午,人大法工委召开会议,研究如何修改条例。当晚,在邹恩同副部长的主持下,民政部民政司对条例作了修改,并重新起草了说明。45日下午,人大法工委三位领导和民政部、国务院法制局的领导进一步研究修改方案。3点以后,彭真委员长召集各代表团负责人开会,再次就村委会的性质、任务及其与乡政府的关系等问题作了重要讲话。陈丕显副委员长也讲了话。46日,彭真委员长又召集各代表团召集人、人大法工委全体委员、民政部领导同志在人民大会堂二楼圆厅开会,听取各代表团对条例稿的意见。彭冲讲了修改意见。广西、黑龙江、云南、陕西、山东等14个省、区代表团召集人发表了意见。之后,彭真作了长篇重要讲话。他的讲话对于统一大家的思想认识,起到了关键性的作用。

    为了进一步统一思想,46日下午4点半到540分,彭真又主持召开了党内委员长会议,对村委会的性质、任务、工作作风和工作方法、村干部的教育与训练等问题作了重要讲话,并对有关问题再一次作了研究。

    48日,彭冲主持召开各代表团召集人会议,研究村委会组织法审议问题。此次会议一致同意彭冲副委员长提出的意见:此次会议原则通过,授权人大常委会根据宪法原则,参照大会审议的意见,进一步调查研究,总结经验,审议修改后颁布试行。

    六届全国人大五次会议以后,人大常委会、人大法工委、人大常委会办公厅的领导又深入到一些地方调查,听取对村委会组织法的意见。先后去了江西井冈山市、河北承德市和隆化县、四川重庆市、黑龙江、江苏等地,同乡村干部进行座谈。同时,国务院法制局和民政部也对组织法草案提出修改意见。827日,人大法工委综合各方面意见,修改出一稿。97日,人大常委会办公厅将修改稿印送全国人大常委会委员和各省(市、区)人大常委会征求意见。1024日、119日,人大法工委先后召开两次会议,认真研究了村委会组织法的有关修改意见,通过了一份修改稿,决定将此稿提请人大常委会第23次会议审议。

    19871112日,党的十三大闭幕不久,人大常委会第23次会议开幕。17日上午,雷洁琼副委员长对村委会组织法修改意见作了说明。18日、19日两天,委员们分组对草案进行了审议。大家说,这次草案修改得好,基本体现了六届全国人大五次会议上代表们提出的意见,赞成此次会议通过试行。为了把这部法律修改好,彭真、陈丕显于1121日上午,邀请列席此次会议的29个省、市、自治区人大常委会的负责同志进行座谈。22日,人大法工委开会,对大家提出的意见和建议作了逐条研究,根据宪法规定和十三大的精神,对草案修改稿又提了一些修改建议。荣毅仁、许涤新委员建议增加“教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境”,“爱护公共财产”的内容;罗琼委员建议增加“必要时,可以邀请本村的企业事业单位和群众团体的代表参加村民会议”的内容。这些建议均被吸取。同时,还增加了各省可以制定实施步骤和办法的内容,从而使这部法律更加完善。

    23日上午,此次会议举行联组会,项淳一就修改建议向大家作了汇报。33位委员和列席会议的省、市、自治区人大常委会负责人先后发言,对法律修改稿提出了一些具体意见。接着,彭真委员长又作了十分重要的讲话。

    24日下午,此次会议举行闭幕式,对村委会组织法进行了表决。结果以113票赞成,1票反对,6票弃权,通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(简称《村委会组织法(试行)》)1124日,李先念主席发布命令,将这部法律向全中国、全世界公布。这部法律从1984年起草到1987年正式诞生,前后用了四年时间,民政部为这部法律召开了两次部务会议,人大常委会召开了三次常委会,人大法工委专门召开了一次座谈会,全国人大召开了一次全体会议,彭真委员长发表了多次重要讲话。这在我国立法史上是少有的。《村委会组织法(试行)》来之不易。尽管它经过实践还需要进一步完善,但它的基本内容都是好的,集中了多方面的智慧和意见。

    19871124日《村委会组织法(试行)》通过颁布以后,民政部于19882月向各地发出学习贯彻落实《村委会组织法(试行)》的通知。198861日,这部法律正式实施,标志着我国的村委会建设进入法律化、制度化的轨道。

(本文作者:民政部基层政权建设司原司长)

(来源:《百年潮》201703期)

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